Εισαγωγή

Η μετανάστευση είναι μια διαδικασία άρρηκτα συνδεδεμένη με την ανθρώπινη ύπαρξη. Μέσα στους αιώνες οι άνθρωποι επέλεγαν να μεταναστεύσουν για ποικίλους λόγους από την χώρα καταγωγή τους ή προηγούμενης διαμονής τους, αναζητώντας καλύτερες συνθήκες διαβίωσης, εργασίας, αλλά και για διάφορους άλλους λόγους

Η Θεσμική εξέλιξη της Μεταναστευτικής Πολιτικής της Ε.Ε.

Η πρόσφατη μεταναστευτική και προσφυγική εισροή στους κόλπους της Ευρωπαικής Ένωσης (εφ εξής Ε.Ε.) έφερε στο προσκήνιο το μείζον ζήτημα για περαιτέρω δράσεις, καθώς και την ανάγκη βαθύτερης συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών της Ε.Ε. (εφ εξής κ.μ.) στον τομέα της Ευρωπαικής Πολιτικής Μετανάστευσης και Ασύλου της Ε.Ε. Πρόκειται, ωστόσο, για έναν νέο κλάδο πολιτικής της Ε.Ε., ή για μια πολιτική η οποία έχει τις ρίζες της στις απαρχές της δημιουργίας της Ένωσης;

Η αλήθεια είναι ότι στην ιδρυτική Συνθήκη της τότε Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας δεν υπήρχε καμία νήξη για μία συγκεκριμένη Ευρωπαϊκή Μεταναστευτική Πολιτική, πέραν του απώτερου στόχου της ΕΟΚ να θεσπίσει μέσα στα επόμενα χρόνια την ελευθερία διακίνησης προσώπων εντός των συνόρων της Ένωσης (Europa, 1957).

Αν και τα πρώτα ψήγματα άτυπων διακυβερνητικών συνεργασιών στον τομέα των δικαιοσύνης και εσωτερικών υποθέσεων των κ.μ. της Ε.Ε. έχουν τις ρίζες τους στις απαρχές του 1970 υπό τη μορφή τομεακών συνεργασιών, μόλις στα μέσα του 1980 υιοθετήθηκε από τα κ.μ. της Ε.Ε. το πρώτο πρώιμο βήμα δημιουργίας μιας Ευρωπαϊκής Μεταναστευτική Πολιτικής (Marmström, 2014). Συγκεκριμένα, το 1985 υιοθετήθηκε μέσω άτυπης διακυβερνητικής συνεργασίας ο «χώρος Σένγκεν», ο οποίος πρέσβευε μια πολιτική «ελεύθερης διακίνησης προσώπων» μέσω της κατάργησης των συνοριακών ελέγχων για όλα τα συμβαλλόμενα μέρη, καθώς και την προώθηση διακυβενητικής συνεργασίας σε ζητήματα εξωτερικής διαχείρισης συνόρων και αδειών χορήγησης εισόδου (Faure, 2015).

Ακόμη σκόπιμο είναι να αναφερθεί πως, μόνο μετά την πτώση του τοίχους του Βερολίνου (1989) και το φόβο των Κρατών-Μελών για απροσδόκητες μεταναστευτικές και προσφυγικές ροές εντός των συνόρων της Ε.Ε., παρατηρείται μία πρώτη κωδικοποίηση της μεταναστευτικής πολιτικής στην έννομη τάξη της Ε.Ε. Συγκεκριμένα, υπό το πρίσμα της Συνθήκης του Μάαστριχτ (1992) θεσμοθετήθηκε για πρώτη φορά στην Ε.Ε. μια «Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας» (ΚΕΠΠΑ), καθώς και ο στόχος για περαιτέρω συνεργασία στους τομείς «Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων» μεταξύ των κρατών της Ε.Ε. στους τομείς της μετανάστευσης, ασύλου, καταπολέμισης της τρομοκρατίας και πολιτικές συνοριακών ελέγχων (Novak, 2018).

Επιπλέον, βασικός σταθμός στην πορεία της Μεταναστευτικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασύλου της Ε.Ε. αποτέλεσε αδιαμφισβήτητα η Συνθήκη του Άμστερνταμ (1997), καθώς επέφερε ένα πλέγμα πολιτικών αλλαγών στους εν λόγω τομείς. Στα βασικά επιτεύγματα της Συνθήκης του Άμστερνταμ συγκαταλέγεται -μεταξύ των άλλων- η ενσωμάτωση της Συνθήκης Σενγκεν (1985) στο επίσημο νομικό πλαίσιο της Ε.Ε., καθώς και η θεσμοθέτηση του χώρου «Δικαιοσύνης και Εσωτερικών υποθέσεων» (Justice and Home Affairs) υπό τον τίλτο IV για «Πολιτικές θεωρήσεων εισόδου (visa), ασύλου, μετανάστευσης και άλλων πολιτικών που αφορούν την ασφάλεια προσώπων». Ακόμη, τέθηκαν για πρώτη φορά στην ιστορία της Ε.Ε. ελάχιστες κατώτερες προϋποθέσεις εναρμόνισης (minimum standards) των πολιτικών ασύλου των κ.μ. της Ε.Ε, καθώς και εξουσιοδοτήθηκε το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο της Ε.Ε. για πρώτη φορά -με περιορισμένη, βέβαια, δικαιοδοτική αρμοδιότητα- σε ζητήματα μετανάστευσης και ασύλου (Hampshire, 2016).

Με φάρο τη Συνθήκη του Άμστερνταμ για την εδραίωση μιας Ευρωπαϊκής Πολιτικής Μετανάστευσης και Ασύλου, υιοθετήθηκαν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο μέσα στα επόμενα χρόνια τρεις διαδοχικές, πενταετείς, προγραμματικές δράσεις, με κύριο βασικό στόχο την εναρμόνιση των πολιτικών των κ.μ. της Ε.Ε. στους εν λόγω τομείς πολιτικής. Συγκεκριμένα, στον απόηχο της Συνθήκης του Άμστερνταμ το 1999, σε σύνοδο του Ευρωπαικού Συμβουλίου στο Ταμπερέ της Φιλανδίας, υιοθετήθηκε ο πρώτος κύκλος προγραμματικών δράσεων, οι οποίες είχαν ως μείζον στόχο την έμπρακτη εφαρμογή των δεσμεύσεων που προέκυπταν από τη Συνθήκη (Lavenex, 2009).

Τα γνωστά ως «Συμπεράσματα Ταμπερέ» αποτέλεσαν σημαντικό σταθμό στη διαμόρφωση της μεταναστευτικής πολιτικής της Ένωσης, καθώς ανέκοψαν την εώς τότε αμιγώς ad hoc δράση της Ε.Ε. σε ζητήματα μεταναστευτικής πολιτικής, θέτοντας παράλληλα σε ύψιστη προτεραιότητα την εξέλιξη της Ε.Ε. σε χώρο «Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης». Ανάμεσα στις βασικές δεσμεύσεις της Ε.Ε. ήταν η εδραίωση μίας βαθύτερης πολιτικής συνεργασίας μεταξυ των κ.μ. της Ε.Ε. στους τομείς της μετανάστευσης και ασύλου, καθώς και η οικοδόμηση συνεργασίας με τα τρίτα κράτη, τα οποία αποτελούν πηγές προέλευσης ή και διέλευσης μεταναστευτικών και προσφυγικών εισροών στην Ένωση (Europa, 2018).

Εν προκειμένω, αξίζει να αναφερθεί το γεγονός ότι η Συνθήκη της Νίκαιας (2001) έθεσε ως επιτακτική προτεραιότητα τη δημιουργία μίας εναρμονισμένης Πολιτικής Ασύλου στην Ε.Ε. μέσα στα επόμενα χρόνια, παρόλο που δεν επέφερε κάποια ουσιαστική αλλαγή στην έως τότε μεταναστευτική πολιτικής της Ένωσης. Συγκεκριμένα, το Συμβούλιο της Ε.Ε. δεσμεύτηκε σε θεσμοθέτηση ελάχιστων κριτηρίων εναρμόνισης των διαδικασιών ασύλου εντός των κ.μ. της Ε.Ε., καθώς και την δημιουργία ενός μηχανισμού προσδιορισμού κριτηρίων με στόχο την αποσαφήνιση του αρμόδιου κ.μ. της Ε.Ε. για την αξιολόγηση των επικείμενων αιτήσεων ασύλου (Milt, 2017).

Υπό το πρίσμα έμπρακτης εφαρμογής και επέκτασης των ήδη υπαρχόντων δράσεων, το 2004, εν συνεχεία του Προγράμματος Ταμπερέ (1999-2003), υπό την αιγίδα του «Πρόγραμματος της Χάγης» (2004-2009) προσδόθηκε ιδιαίτερη έμφαση και στην εξωτερική διάσταση της μεταναστευτικής πολιτικής της Ε.Ε. Μεταξύ των άλλων, προωθήθηκε η εντείτερη συνεργασία με τα τρίτα κράτη προέλευσης και διέλευσης στο ζήτημα διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών, καθώς και αποσαφηνίστηκε ο στόχος για εναρμόνιση του συστήματος ασύλου εντός της Ε.Ε. (Eur.lex., 2009). Τέλος, υπό το «Πρόγραμμα της Στοκχόλμης» (2010-2014) διευρύνθηκε το πεδίο δράσης της Ε.Ε. πέρα των άλλων και στους τομείς προστασίας των δικαιωμάτων των πολιτών, καθώς και στην έμπρακτη εφαρμογή των θεμελιωδών αρχών της «αλληλεγγύης» και «δίκαιης κατανομής των ευθυνών» της Ε.Ε. στον τομέα της μεταναστευτικής πολιτικης και πολιτικής ασύλου της Ε.Ε. (Eur.Lex., 2010). Σημαντικό κρίνεται επίσης το γεγονός ότι, ήδη από το 2008, η Ε.Ε. είχε χαράξει μια γενική πορεία για την μετέπειτα μεταναστευτική πολιτική που επροκειτο να ακολουθήσει, της οποίας ο σκελετός αποτυπωνώταν στο “European Pact on Migration and Asylum“ (Eur.lex, 2014).

Η σημασία της Συνθήκης της Λισαβόνας

Η θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισαββώνας το 2009 (εφ εξης ΣΕΕ & ΣΛΕΕ) αποτελεί συνθήκη-ορόσημο για την Ευρωπαϊκή Πολιτική Mετανάστευσης και Ασύλου, καθώς επέφερε μια σειρά σημαντικών νομοθετικών αλλαγών στους εν λόγω τομείς, προσδίδοντας παράλληλα για πρώτη φορά στην ιστορία υπερεθνικό χαρακτήρα στην Μεταναστευτική Πολιτική της Ε.Ε.

Συγκεκριμένα, υπό το πρίσμα του άρθρου 4(2)(j) ΣΛΕΕ, προσδόθηκε συντρέχουσα αρμοδιότητα στην Ε.Ε. στον τομέα της μεταναστευστικής πολιτικής και πολιτικής ασύλου, δίνοντας, πλέον, τη νομική δυνατότητα στην Ένωση να τελεί συντονιστικής δράσης κατά την διαχείριση των μεταναστευτικών ροών εντός των κόλπων της Ε.Ε. (Roots, 2009). Επιπλέον, υπό τον τίτλο V, Άρθρο 67(1), ΣΛΕΕ θεσμοθετήθηκε ο χώρος «Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης» ως ένα ενιαίο νομικό κείμενο, καταργώντας την προηγούμενη κατάτμηση αρμοδιοτήτων του σύστηματος των τριών πυλώνων. Πλεον, η μεταναστευτική πολιτική και πολιτική ασύλου και ελέγχου των συνόρων της Ε.Ε. ορίζεται κάτω υπό τα άρθρα 77-80, ΣΛΕΕ.

Σημαντική επίσης αλλαγή συντελέστηκε και στο έως τότε σύστημα λήψης αποφάσεων για θέματα μεταναστευτικής πολιτικής και πολιτικής ασύλου, καθώς διευρύνθηκε η εφαρμογή του σύστηματος ειδικής πλειοψηφίας (qualified majority voting) και στον εν λόγω τομέα πολιτικής (Faure, 2015). Επιπλέον, ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλιου αναβαθμίστηκε, αποκτώντας ίσο δικαίωμα ψήφου με το Συμβούλιο της Ε.Ε. στη διαδικασία κοινής λήψης αποφάσεων ”co-decision policy making”, τόσο στον τομέα της νόμιμης όσο και της παράνομης μεταναστευτικής πολιτικής της Ε.Ε. (Lavenex, 2009). Τέλος, η ΣΛΕΕ προσέδωσε πλήρη δικαιοδοτική αρμοδιότητα στο Δικαστήριο της Ε.Ε. επί των θεμάτων μεταναστευτικής πολιτικής και πολιτικής ασύλου της Ε.Ε. (Raffaelli, 2018).

Παρ’ όλες, ωστόσο, τις δραστικές εξελίξεις στην προσπάθεια για υπερεθνικοποίηση της μεταναστευτικής πολιτικής και πολιτικής ασύλου της Ε.Ε., η ΣΛΕΕ περιλαμβάνει εξίσου ρήτρες οι οποίες θέτουν όρια στην άσκηση της μεταναστευτικής πολιτικής απο την Ε.Ε. Συγκεκριμένα, υπό το αρθ.79(5), ΣΛΕΕ τα κράτη μέλη της Ε.Ε. διατηρούν το κυριαρχικό δικαίωμα να καθορίζουν το ποσοστό των εισερχομένων υπηκόων τρίτων χωρών στο έδαφός τους, με σκοπό την αναζήτηση εργασίας (ΣΛΕΕ, 2009).

Συμπεράσματα

Κάνοντας ανασκόπηση στην Ευρωπαϊκή Μεταναστευτική Πολιτική υπό το πρίσμα των Συνθηκών, εύλογα διαπιστώνουμε ότι η μεταναστευτική πολιτική της Ε.Ε. είναι κατά κύριο λόγο ένας νέος τομέας νομικο-πολιτικής δράσης στο φάσμα πολιτικών της Ε.Ε., στον οποίο η κωδικοποίηση της νομοθεσίας κυρίως έπεται της ροής των εξελίξεων.

Με τις πρώτες άτυπες διακυβερνητικές συνεργασίες κρατών στον εν λόγω τομέα μόλις από τα μέσα του 1980, και την πρώτη επίσημη κωδικοποίηση της νομοθεσίας στις απαρχές του 1990, εύλογα διαπιστώνεται μία επιφυλακτική -έως και διστακτική- στάση των κ.μ. της Ε.Ε. για εκχώρηση αρμοδιοτήτων στην Ε.Ε. στον εν λόγω τομέα. Μόλις με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ (1999) ενσωματώθηκαν στην Ευρωπαίκή νομοθεσία σημαντικότατες πτυχές της εσωτερικής μεταναστευτικής πολιτικής της Ε.Ε., όπως ο χώρος Σένγκεν, του οποίου η ακεραιότητα σήμερα απειλείται λόγω των νέων προκλήσεων ασφάλειας που τίθεται να διαχειριστεί η Ε.Ε.

Ωστόσο, αδιαμφισβήτητα η Συνθήκη της Λισαβόνας (ΣΕΕ & ΣΛΕΕ) προσδίδει για πρώτη φορά στην ιστορία της Ε.Ε. υπερεθνική διάσταση στην -έως τότε- αμιγώς διακυβερνητική μεταναστευτική πολιτική της Ε.Ε., μέσω της εκχώρησης περαιτέρω αρμοδιοτήτων στην Ε.Ε. Ωστόσο, ακόμη και στη ΣΛΕΕ καθρεφτίζεται η επιφυλακτικότητα των κ.μ. να αποποιηθούν τις κυριαρχικές τους αρμοδιότητες επί βασικών ζητημάτων μεταναστευτικής πολιτικής, όπως είναι το ποσοστό υπηκόων τρίτων χωρών το οποίο επιθυμεί να δεχτεί στο έδαφός του για παροχή εργασίας το εκάστοτε κράτος μέλος.

Συμπερασματικά, μπορεί να υποστηριχθεί το γεγονός ότι, παρ’όλες τις σημαντικές αλλαγές οι οποίες έχουν συντελεστεί τα τελευταία χρόνια στον τομέα της μεταναστευτικής πολιτικής και πολιτικής ασύλου της Ε.Ε., η διστακτική διάθεση από την μεριά των κ.μ. να εκχωρήσουν περαιτέρω αρμοδιότητες στην Ε.Ε. παραμένει σθεναρά ισχυρή. Επιπλέον, εύλογα μπορεί να υποστηριχθεί το γεγονός ότι οι μεταβολές τις οποίες έχει επιφέρει η ΣΛΕΕ στην μεταναστευτική πολιτική της Ε.Ε. είναι περισσότερο τεχνικού χαρακτήρα και όχι ουσιαστικής μεταστροφής σε μια υπερεθνικοποίηση της ουσίας της μεταναστευτικής πολιτικής της Ε.Ε.

Πηγές:

1. Europa.eu. (1999). Tampere Council Conclusions 1999. https://ec.europa.eu/anti-trafficking/eu-policy/tampere-council-conclusions-1999_en
2. Europa.eu. (1957). The Treaty of Rome 1957. https://ec.europa.eu/romania/sites/romania/files/tratatul_de_la_roma.pdf

3. Europa.eu. (2014). European Pact on Migration and Asylum. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=LEGISSUM%3Ajl0038
4. Europa.eu. (2009). Hague Programme. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=LEGISSUM:l14561
5. Europa.eu. (2010). The Stockholm Programme.  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=LEGISSUM:jl0034
6.  Faure. R. et al. (2015). Challenges to a comprehensive EU migration and asylum policy. European Centre for Development Policy Management. pp 10-12, https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/10166.pdf
7. Hampshire, J. (2016). European migration governance since the Lisbon treaty: introduction to the special issue. Journal of Ethnic and Migration Studies. 42:4, pp 537-553, https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/1369183X.2015.1103033
8.  Lavenex, S. (2009). Country profile 17:European Union. Focus Migration Country Profiles. Hamburg Institute of International Economics, pp 1-10, http://focus-migration.hwwi.de/Country_Profiles.1349.0.html?L=1
9. Malmström, C. (2014). EU Migration Policy – new realities, new opportunities, in Challenge Europe. Challenges and new beginnings: Priorities for the EU´s new leadership. European Policy Centre. 22: 64-69,http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_4855_challenge_europe_issue_22.pdf?doc_id=1526
10. Novak, P. (2018). The Amsterdam and Maastricht Treaties, Fachtsheets on the European Union. http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/fiches_techniques/2017/N49996/04A_FT(2017)N49996_EN.pdf
11. Europa.eu. (2012). Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union. https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02/DOC_1&format=PDF
12. Raffaelli, R. (2018). Fact sheets on European Union: Immigration policy. European Parliament, http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/en/displayFtu.html?ftuId=FTU_4.2.3.html
13. Roots, L. (2009). The impact of the Lisbon Treaty on the development of EU Migration Legislation. Croatian Yearbook of European Law and Policy, 5: pp 261-281, http://www.cyelp.com/index.php/cyelp/article/view/92