Προσφυγική Κρίση στην Ε.Ε. : Αξιολόγηση του Προγράμματος Μετεγκατάστασης

Εισαγωγή

Η απροσδόκητη μαζική προσφυγική ροή στους κόλπους της Ε.Ε., το 2015, έφερε στο προσκήνιο τις αδυναμίες του Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου. Συγκεκριμένα, με βάση το ισχύον νομικό πλαίσιο και τον Κανονισμό του Δουβλίνου, υπεύθυνη χώρα για την υποβολή και εξέταση αιτήσεων ασύλου υπηκόων τρίτων χωρών καθίσταται η πρώτη χώρα εισόδου τους στην Ε.Ε. (Council Regulation, EU) 604/2013). Συνεπώς, τα παράκτια κράτη μέλη της Ε.Ε. και, εν προκειμένω, η Ελλάδα και η Ιταλία βρέθηκαν αντιμέτωπες με την σχεδόν αποκλειστική διαχείριση των νεοαφιχθέντων προσφυγικών ροών, με τις αφίξεις στο έδαφός τους να ξεπερνούν το 1.000.000 εκ. μόλις το 2015 (Clayton, 2015).

Πρόγραμμα Μετεγκατάστασης

Ως εκ τούτου, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, σε προσπάθεια διαχείρισης της επικείμενης προσφυγικής κρίσης, έθεσε σε ισχύ το Άρθρο 78(3) της ΣΛΕΕ, σύμφωνα με το οποίο το Συμβούλιο της Ε.Ε. εξουσιοδοτείται όπως προβεί σε λήψη προαιρετικών μέτρων για τη διαχείριση έκτακτης κατάστασης, η οποία έχει προκύψει από ξαφνική εισροή υπηκόων τρίτων χωρών στην Ε.Ε. (Consolidated Version Of The Treaty On The Functioning Of The European Union, 2008).

Έτσι, το Σεπτέμβριο του 2015 το Συμβούλιο προέβη σε λήψη δύο διαδοχικών αποφάσεων, με σκοπό την εδραίωση ενός διετούς Προγράμματος Μετεγκατάστασης (EU Relocation Scheme) μέρους των ατόμων υπό ανάγκη διεθνούς προστασίας από την Ελλάδα και την Ιταλία στα υπόλοιπα κράτη μέλη της Ε.Ε., με σκοπό την αποκλιμάκωση της πίεσης στα εν λόγω κράτη (European Commission, 2016). Σύμφωνα με το Πρόγραμμα Μετεγκατάστασης της Ε.Ε., 160.000 ατόμα με υψηλή πιθανότητα να τους χορηγηθεί το καθεστώς του πρόσφυγα θα κατανέμονταν με βάση μια σειρά κριτηρίων στα υπόλοιπα 26 κράτη-μέλη της Ε.Ε. (European Commission, 2015). Ανάμεσα στα κριτήρια ήταν το Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊον (ΑΕΠ), το μέγεθος του πληθυσμού, ο δείκτης ανεργίας, ο μέσος όρος αιτήσεων ασύλου οι οποίες έχουν υποβληθεί στο κράτος τα τελευταία χρόνια, καθώς και η ρήτρα ο αιτών να ανήκει σε έθνικότητητα στην οποία έχει χορηγηθεί καθεστώς διεθνούς προστασίας τουλάχιστον σε 75% των υποβληθεισών αιτήσεων (Council Decision, (EU) 2015/1601).

Αξίζει, επίσης, να αναφερθεί ότι το εν λόγω πρόγραμμα υπέστη την πρώτη αναθεώρησή του ήδη από το Σεπτέμβριο του 2016, καθώς το Συμβούλιο έκρινε ορθό να μην αποδεσμεύσει μέρος των θέσεων για επανεγκατάσταση, και συγκεκριμένα 54.000 από τις αρχικά 160.000 προτεινόμενες, με σκοπό να τις χρησιμοποιήσει για τις ανάγκες της Συμφωνίας Επανεισδοχής ΕΕ-Τουρκίας υπηκόων τρίτων-χωρών, η οποία τέθηκε σε ισχύ τον Μάρτιο του 2016 (Council Regulation, (EU) 2016/1754).

Επιπλέον, αξιοσημείωτο ποσοστό εκ των προγραμματισμένων μετεγκαταστάσεων από Ελλάδα και Ιταλία δεν κατάφεραν να πραγματοποιηθούν εντός της προκαθορισμένης διάρκειας του προγράμματος (2015-2017). Για το λόγο αυτό, το Σεπτέμβριο του 2017 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κάλεσε τα κράτη μέλη της Ε.Ε. -σε συνέχεια του προγράμματος εθελλοντικών μετεγκαταστάσεων ακόμη και μετα το πέρας του προγράμματος-, παρέχοντάς τους επιπλέον οικονομική υποστήριξη για το σκοπό αυτό, σε προσπάθειά της να επιταχύνει το ρυθμό των διαδικασιών, αλλά και το κίνητρο των κρατών-μελών να υλοποιήσουν τις δεσμεύσεις τους (European Commission, 2018).

Αξιολόγηση του προγράμματος

Αποτέλεσε, ωστόσο, το συγκεκριμένο πρόγραμμα αποτελεσματική λύση στη διαχείριση της προσφυγικής κρίσης της Ε.Ε.; Και ποιοί ήταν οι παράγοντες οι οποίοι έπαιξαν καθοριστικό ρόλο στην πορεία του προγράμματος;

Η αξιολόγηση του Προγράμματος Μετεγκατάστασης της Ε.Ε. μπορεί να γίνει από δύο διαφορετικές σκοπιές και να οδηγήσει σε δύο αποκλινόμενα συμπεράσματα. Αν θεωρήσουμε ως δεδομένες τις αρχικά 160.000 προτεινόμενες εκ του Συμβουλίου θέσεις για μετεγκατάσταση, τότε τα αποτελέσματα του προγράμματος είναι, αν μη τι άλλο, απογοητευτικά, με μόλις 34.422 μετεγκαταστάσεις να έχουν λάβει χώρα έως και τα τέλη Μαρτίου 2018, αντιπροσωπεύοντας σε ποσοστό το 22% της επιτυχίας του προγράμματος (European Commission, 2018). Αν, ωστόσο, λάβουμε υπ’όψιν τις πραγματικές θέσεις οι οποίες προσφέρθηκαν από τα κράτη-μέλη ώστε να υλοποιηθούν μετεγκαταστάσεις, τότε το ποσοστό επιτυχίας σκαρφαλώνει αυτόματα στο 90%, με συνολικά 34.422 μετεγκαταστασεις εκ των 38.000 συμφωνηθέντων να έχουν υλοποιηθεί. Συγκεκριμένα, με βάση τα επίσημα διαθέσιμα στατιστικά στοιχεία, προκύπτουν 21.731 μετεγκαταστάσεις από Ελλάδα έως τον Μάρτιο του 2018 (Greek Council for Refugees, 2018) και 12.691 από Ιταλία έως το Δεκέμβριο του 2017 (ASGI, 2018).

Κινητήριος μοχλός στην ταχύτητα διεκπεραίωσης, αλλά και την τελική έκβαση του προγράμματος συνέβαλαν τα ίδια τα κράτη μέλη της Ε.Ε. και η διάθεσή τους για συνεργασία ή μη στο εν λόγω πρόγραμμα, καθώς και η ταχύτητα διεκπεραίωσης των απαραίτητων διοικητικών διαδικασιών. Χαρακτηριστικά, κράτη όπως η Γερμανία και και η Ολλανδία επέδειξαν σημαντικό πνεύμα συνεργασίας, συμμετέχοντας ενεργά στο πρόγραμμα μετεγκατάστασης – εντούτοις, κράτη όπως η Ουγγαρία, Δανία, Πολωνία και το Ηνωμένο Βασίλειο δεν συνεισέφεραν ούτε στο ελάχιστο στην διεκπεραίωση του προγράμματος και τον καταμερισμό της ευθύνης (Europa, 2018), με την Ουγγαρία και τη Σλοβενία να έχουν καταθέσει προσφυγή στο Δικαστήριο της Ε.Ε., με σκοπό την ακύρωση του προγράμματος, η οποία βέβαια το 2017 κρίθηκε ως άκυρη (CYRIA, 2017).

Απογοητευτική κρίνεται, επίσης, και η στάση των κρατών-μελών της Ε.Ε., όσον αφορά ποσοστό υλοποιημένων μετεγκαταστάσεων ασυνόδευτων ανηλίκων, με την Ελλάδα να έχει διεκπεραιώσει 260 εκ των 596 προγραμματισμένων το 2017 (Greek council for refugees, 2018), και την Ιταλία να υλοποιεί τις πρώτες μετεγκαταστάσεις ασυνόδευτων ανηλίκων μόλις το 2017 (ASGI, 2018)

Σημαντικό, ακόμα, κενό εντοπίζεται στη διαδικασία απόρριψης των αιτήσεων μετεγκατάστασης. Σύμφωνα με τους όρους του προγράμματος, κάθε απόρριψη αίτησης έπρεπε να συνοδεύεται από βάσιμη αιτιολόγηση «reasonable grounds», διαδικασία η οποία, ωστόσο, δεν ακολουθήθηκε στην πραξη (Greek Council of refugees, 2018). Ακόμη, σημαντικό ποσοστό των αιτήσεων, οι οποίες αρχικά έγιναν αποδεκτές (first instance), απορρίφθηκαν στη συνέχεια από τα κράτη-μέλη για λόγους ασφάλειας ή αποκλεισμού (security or exclusion reasons) (Greek Council of refugees, 2018). Ωστόσο, όπως προκύπτει από τα στατιστικά στοιχεία, η συντριπτική πλειονότητα των αιτήσεων για μετεγκατάσταση από Ελλάδα από την έναρξη του προγράμματος έως και το Μάρτιο του 2018 έχει διεκπεραιωθεί, με μόλις 1.311 απορρίψεις αιτήσεων εκ των 24.911 υποβληθησέντων (AIDA, 2018).

Σημαντικός παράγοντας, επιπλέον, για την αξιολόγηση του προγράμματος μετεγκατάστασης ήταν ο χρόνος υλοποίησης των απαιτούμενων διοικητικών διαδικασιών, ο οποίος πολλές φορές ξεπερνούσε τους αρχικά προκαθορισμένους δύο μήνες, με τις διαδικασίες αξιολόγησης των αιτήσεων για χορήγηση θέσης να διαρκούν από έναν έως και πέντε μήνες ανά περίπτωση (Aida, 2018).

Τέλος, καταλυτικό παράγοντα στις καθυστερήσεις του προγράμματος αποτέλεσε η σύγχυση εντός των κόλπων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη συμμετοχή ή μη στο πρόγραμμα μετεγκατάστασης των αιτούντων άσυλο, οι οποίοι κατέφθασαν σε Ελλάδα και Ιταλία μετά τη συμφωνία επανεισδοχής ΕΕ.- Τουρκίας, τον Μάρτιο του 2016 (Greek Council for Refugees, 2018).

Συμπεράσματα

Εκ της ανωτέρω ανάλυσης, μπορούμε δίκαια να διεξάγουμε το συμπέρασμα ότι το εξαιρετικά χαμηλό ποσοστό επίτευξης των αρχικών στόχων του προγράμματος οφείλεται, κατά κύριο λόγο, στην έλλειψη πνεύματος συνεργασίας από μεριάς των κρατών-μελών, καθώς και στην απουσία των απαραίτητων μέσων επιβολής των συμφωνηθέντων από την Ε.Ε.

Επιπλέον, η σθεναρή απροθυμία μέρους των κρατών-μελών να προβούν στην απρόσκοπτη υλοποίηση του προγράμματος συνοδεύτηκε σε πολλές περιπτώσεις από χρονοβόρες διοικητικές διαδικασίες, κενά ως προς τη δικαιολόγηση των απορριφθέντων αιτήσεων, καθώς και μη συμμόρφωση στις αποφάσεις του Συμβουλίου και του Δικαστηρίου της Ε.Ε.

Συνεπώς, η αναθεώρηση του κανονισμού του Δουβλίνου, με σκοπό μια δικαιότερη κατάτμηση των ευθυνών ανά τα κράτη μέλη, αποτελεί επιτακτική ανάγκη στην Ε.Ε. Τα κράτη-μέλη θα πρέπει να επιδείξουν στο σύνολό τους μία συνεργατική διάθεση, ώστε να βρεθούνε μόνιμες λύσεις στη διαχείρηση του προσφυγικού ζητήματος, των οποίων η εφαρμοσιμότητα δεν θα έγκειται μόνο στην «καλή διάθεση» των κρατών.

Αν λάβουμε υπόψιν το ποσοστό μετεγκαταστάσεων το οποίο έλαβε χώρα μεταξύ της προκαθορισμένης διετίας 2015-2017, καθώς και στην μετέπειτα περίοδο εθελοντικών μετεγκαταστάσεων εντός του 2018, τότε οι οιωνοί για ένα υψηλότερο ποσοστό επιτυχίας του προγράμματος είναι μάλλον απογοητευτικοί, καθώς η απροθυμία των κρατών-μελών της Ε.Ε. να συμμετάσχουν στο πρόγραμμα συνεχίζει να είναι σθεναρή. Γι’ αυτό το λόγο, η Ε.Ε. έχει προβεί σε επικείμενες συζητήσεις για την αναθεώρηση του κανονισμού του Δουβλίνου, καθώς και στην αναζήτηση νέων λύσεων, οι οποίες θα μετατοπίζουν τις αφίξεις των ατόμων υπό ανάγκη διεθνούς προστασίας εκτός των ορίων της Ε.Ε, στα επονομαζόμενα «regional disembarkation schemes» (Nielsen, 2018).

Πηγές:

  1. AIDA. (2018). Relocation of asylum seekers in Europe. A view from receiving countries. http://www.asylumineurope.org/sites/default/files/aida_brief_relocation.pdf
  2. AIDA. (2018). Relocation. Italy. http://www.asylumineurope.org/reports/country/italy/asylum-procedure/relocation#footnote10_r88nhek
  3. Clayton, J. et al. (2015). Over one million sea arrivals reach Europe in 2015. http://www.unhcr.org/afr/news/latest/2015/12/5683d0b56/million-sea-arrivals-reach-europe-2015.html
  4. EU Council. (2015). Council Decision (EU) 2015/1601. Establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32015D1601&from=EN
  5. EU Council. (2016). Council Decision (EU) 2016/1754 amending Decision (EU) 2015/1601. Establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016D1754&from=EN
  6. EU Council and Parliament. (2013). Regulation (EU) No 604/2013 of the European Parliament and of the Council. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:180:0031:0059:EN:PDF
  7. EU Court of Justice. (2017). Judgment in Joined Cases C-643/15 and C-647/15 Slovakia and Hungary v Council. https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2017-09/cp170091en.pdf
  8. Europa. (2018). Member States’ support to the emergency relocation mechanism, as of 15 May 2018. https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/press-material/docs/state_of_play_-_relocation_en.pdf
  9. European Commission. (2016). Relocation and Resettlement. State of Play. https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/20161109/update_of_the_factsheet_on_relocation_and_resettlement_en.pdf
  10. European Commission. (2017). Relocation and Resettlement. State of Play. https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170516_update_of_the_factsheet_on_relocation_and_resettlement_en.pdf
  11. European Commission. (2015). Communication From The Commission To The European Parliament, The Council, The European Economic And Social Committee And The Committee Of The Regions, A European Agenda On Migration. https://ec.europa.eu/anti-trafficking/sites/antitrafficking/files/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf
  12. European Commission. (2018). Communication from the Commission to the European Parliament, The European Council And The Council. Progress Report On The Implementation Of The European Agenda On Migration. https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20180516_progress-report-european-agenda-migration_en.pdf
  13. Greek Council for Refugees. (2018). Greece. http://www.asylumineurope.org/reports/country/greece/asylum-procedure/relocation
  14. Nielsen, N. (2018). Commission defends Africa migrant plan ahead of summit. https://euobserver.com/migration/142163
  15. Europa.eu. (2008). Consolidated Version Of The Treaty On The Functioning Of The European Union http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:41f89a28-1fc6-4c92-b1c8-03327d1b1ecc.0007.02/DOC_1&format=PDF

Tagged under:

Ονομάζομαι Σωτηρία Κατινάκη και είμαι απόφοιτος του Τμήματος Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών και νυν μεταπτυχιακή φοιτήτρια στο αντικείμενο των Ευρωπαϊκών Σπουδών του Πανεπιστημίου της Βρέμης στη Γερμανία.

Website: https://powerpolitics.eu

   Ροή άρθρων Συντάκτη

Αφήστε μια απάντηση

Η ηλ. διεύθυνση σας δεν δημοσιεύεται. Τα υποχρεωτικά πεδία σημειώνονται με *

Αυτός ο ιστότοπος χρησιμοποιεί το Akismet για να μειώσει τα ανεπιθύμητα σχόλια. Μάθετε πώς υφίστανται επεξεργασία τα δεδομένα των σχολίων σας.

Περισσότερα από την Power Politics:

Log in or Sign Up

Pin It on Pinterest