Συριακή κρίση, εμφύλιος Λιβύης, Ουκρανική κρίση, ένταση στη Βαλτική με τη Ρωσία, προσφυγικές και μεταναστευτικές ροές από την Τουρκία και τη Βόρειο Αφρική και, τέλος, τρομοκρατία συνθέτουν μερικά από τα κομμάτια ενός παζλ απειλών και προκλήσεων για την εσωτερική και εξωτερική ασφάλεια της ΕΕ. Το περιβάλλον αυτό ωθεί, με τρόπο σχεδόν εκβιαστικό, την Ευρώπη να αναλάβει αποτελεσματικές πολιτικές για την επίλυση των ζητημάτων και την εξασφάλιση των συμφερόντων της. Πώς αντιδρά όμως η ΕΕ στις παραπάνω προκλήσεις/απειλές;

Είναι πασίδηλο ότι, την τρέχουσα χρονική στιγμή, κανένα κράτος-μέλος της ΕΕ δεν είναι σε θέση να αντιμετωπίσει μεμονωμένα όλες τις παραπάνω απειλές (και ενδεχομένως ούτε μια), ενώ ταυτόχρονα είναι διάχυτη η αίσθηση ότι και το σύνολο της ΕΕ δεν είναι σε θέση να ανταποκριθεί αποτελεσματικά (όπως φάνηκε στην κρίση της Λιβύης, όπου απαιτήθηκε η επέμβαση και τελική λύση από τις ΗΠΑ).

Καθοδηγούνται οι ευρωπαϊκές αντιδράσεις από μια συναντίληψη τόσο του κινδύνου όσο και της δέουσας αντιμετώπισης; Πηγάζουν από το θεσμικό υπόβαθρο και τις προβλέψεις της CSDP; Αν και μια θετική απάντηση θα αποτελούσε ελπίδα περαιτέρω ολοκλήρωσης του ευρωπαϊκού εγχειρήματος, αλλά και εχέγγυο αποτελεσματικότητας, εντούτοις διαφαίνεται ότι η ευρωπαϊκή πολιτική ασφάλειας αποτελεί τη συνάθροιση εθνικών πολιτικών και αντιλήψεων. Ως εκ τούτου, αυτό που νοείται ως κοινή ευρωπαϊκή πολιτική δεν είναι παρά ένα μίγμα συγκλίσεων και αποκλίσεων των επιμέρους εθνικών πολιτικών.

Το παρόν άρθρο στοχεύει μέσω της αναφοράς των εθνικών στάσεων και επιδιώξεων των μεγάλων ευρωπαϊκών κρατών (Ηνωμένο Βασίλειο, Γερμανία, Γαλλία, Ιταλία, Πολωνία), να ερμηνεύσει τις τρέχουσες αντιδράσεις της ΕΕ στις σύγχρονες προκλήσεις ασφάλειας (επέμβαση ΝΑΤΟ στο Αιγαίο, ενεργοποίηση άρθρου 42(7) από τη Γαλλία, Ουκρανία, Συρία, Λιβύη).

Στάση των Μεγάλων Ευρωπαϊκών χωρών.

α. Ηνωμένο Βασίλειο : η στάση και οι επιδιώξεις του Η.Β. αποτελούν προϊόντα, αφενός, της στρατηγικής του επιλογής  να προσδεθεί στο άρμα των ΗΠΑ (bandwagoning) και, αφετέρου, αυτό-εικόνας, βασισμένης στο αυτοκρατορικό της παρελθόν. Απότοκα των δύο είναι ο υποβιβασμός της CSDP ως εργαλείο του ΝΑΤΟ, η προσπάθεια αύξησης της ευρωπαϊκής ισχύος για απόκτηση μεγαλύτερης επιρροής στις ΗΠΑ, αλλά και η αίσθηση ότι η χώρα έχει εθνικά συμφέροντα που υπερβαίνουν τα ευρωπαϊκά. Η στροφή της προς την ΕΕ και τη Γαλλία για συνεργασία σε αμυντικό επίπεδο δεν εμπεριέχει ψήγματα ανταγωνισμού προς τις ΗΠΑ, ούτε και επιδιώκει την ανάδειξη της ΕΕ ως ενός νέου πόλου του διεθνούς συστήματος. Μια ασφαλής ερμηνεία στηρίζεται στο αίσθημα του φόβου αποχώρησης των ΗΠΑ από την Ευρώπη.

β. Γαλλία : προβλέπει την ανάδυση ενός πολυπολικού διεθνούς συστήματος, και γι’ αυτό επιθυμεί να καταστήσει την Ευρώπη ως έναν ισχυρό πόλο με παγκόσμια εμβέλεια. Κατά συνέπεια προσβλέπει σε μια ΕΕ που θα δρα αυτόνομα. Ταυτόχρονα, όμως, αυτό δεν λειτουργεί συσταλτικά στις μεμονωμένες εθνικές επιδιώξεις παγκόσμιας εμβέλειας, και αυτό -λογικά, επί του παρόντος- οδηγεί στην επιδίωξη λειτουργίας της ευρωπαϊκής ασφάλειας σε διακυβερνητικό (intergovernmental) πλαίσιο. Περιοχές γεωστρατηγικού ενδιαφέροντος για τη Γαλλία αποτελούν: η Βόρεια Αφρική (Magreb), η Υποσαχάρια Αφρική (Sahel), η Μέση Ανατολή (ιδιαίτερα η περιοχή της Γόνιμης Ημισέληνου), η Κεντρική Ασία και ο Ινδικός Ωκεανός.

γ.   Γερμανία :  θεωρεί το ΝΑΤΟ και τις δομές του ως το θεμέλιο λίθο της ευρωπαϊκής ασφάλειας. Ο νατοϊκός αυτός προσανατολισμός πηγάζει από τη στρατηγική ανασφάλεια έναντι της Ρωσίας. Η Γερμανία δίνει έμφαση σε πολυμερείς συνεργασίες υπό τον ΟΗΕ και την ΕΕ. Εμφανίζεται διστακτική στη συμμετοχή της σε αποστολές υψηλού ρίσκου (Λιβύη, Μάλι, Κεντρικοαφρικανική Δημοκρατία). Η διστακτκότητα αυτή ενδεχόμενα οφείλεται και στην αίσθηση έλλειψης στρατιωτικών δυνατοτήτων, από την οποία προέρχεται και η τάση για προώθηση πολιτικών αμυντικής συνεργασίας -τύπου pool and share- εντός της ΕΕ.

δ.   Ιταλία : θεωρεί την ΕΕ και το ΝΑΤΟ ως ισότιμους θεσμούς παροχής ασφάλειας. Προτεραιότητά της αποτελεί η περιοχή της Βόρειας Αφρικής και των Βαλκανίων.

ε. Πολωνία : Η στρατηγική και οι προτεραιότητες της Πολωνίας καθορίζονται μονομερώς από την αίσθηση για τη ρωσική απειλή. Παράλληλα, η αντίληψη για τη στρατηγική ασυμμετρία της ΕΕ έναντι της Ρωσίας, κυρίως σε στρατιωτικό επίπεδο, αποτελεί και την αιτία της προσήλωσης προς το ΝΑΤΟ και τις ΗΠΑ.

Συγκλίσεις και Αποκλίσεις

Οι διαφορετικές αυτές εθνικές αντιλήψεις και στρατηγικές προτεραιότητες δημιουργούν ένα πλέγμα συγκλίσεων και αποκλίσεων, οι οποίες παράγουν ένα φάσμα διαφορετικών αντιδράσεων έναντι των προκλήσεων. Το φάσμα αυτό διακυμαίνεται από μεμονωμένες και συνεργατικές επεμβάσεις, έως πολυμερείς -υπό την ΕΕ ή/και το ΝΑΤΟ- επιχειρήσεις.  Τα είδη των προκυπτόντων αποκλίσεων εδράζονται στις:

α.   Ετεροβαρείς γεωστρατηγικές προτεραιότητες των κρατών μελών (π.χ. η Πολωνία προς τη Ρωσία, η Ιταλία προς τη Βόρεια Αφρική).

β.   Διαφορετικές εκτιμήσεις του επιπέδου απειλής. Έτσι π.χ. η Σουηδία αισθάνεται με διαφορετική ένταση τις συνέπειες από την κρίση στη Λιβύη σε σχέση με την Ιταλία, όπως επίσης και η Μάλτα τη ρωσική απειλή σε σχέση με την Εσθονία.

γ.   Ετερογενείς στρατηγικές προτιμήσεις, αξιακές καταβολές και ιστορικά αισθήματα για τους φορείς των απειλών. Κράτη που δίνουν έμφαση στην εθνική ταυτότητα (Ανατολικά κράτη), αισθάνονται μεγαλύτερη απειλή από τις μεταναστευτικές ροές σε σχέση με τα πολυπολιτισμικά κράτη (όπως Αγγλία, Ολλανδία). Ακόμα και η ρωσική δραστηριότητα προσλαμβάνεται διαφορετικά στην Ελλάδα και την Κύπρο, σε σχέση με τις Βαλτικές χώρες.

δ.   Αντιθετικότητες όσον αφορά τον προσδιορισμό του αντικειμένου της ασφάλειας: κρατική / εθνική ή περιφερειακή/παγκόσμια. Στην πρώτη περίπτωση τα κράτη εστιάζουν μονομερώς στην άμυνα του κράτους και αναπτύσσουν στρατηγικές που θα τους αποφέρουν μεγαλύτερο όφελος (π.χ. Πολωνία στροφή προς ΝΑΤΟ).  Ενώ στη δεύτερη, προωθούν περιφερειακές συνεργασίες εντός ΕΕ ή εκτός αυτής (ΝΑΤΟ, ανεξάρτητες  συνεργασίες κρατών μελών, ΟΗΕ).

ε.   Διαφορετικές αντιλήψεις επί του πεδίου εφαρμογής της ασφάλειας: εντός και επί των συνόρων, ή εξωτερική στο ευρύτερο περιφερειακό/παγκόσμιο περιβάλλον, ή αποεδαφικοποιημένη. Οι πρώτοι αδιαφορούν για τη συμμετοχή σε περιφερειακές επεμβάσεις και περιχαρακώνονται στην ασφάλεια των συνόρων τους, ενώ οι δεύτεροι δίνουν έμφαση στην ανάπτυξη ικανοτήτων και μηχανισμών συνεργασίας με σκοπό την ανάληψη περιφερειακών ή υπερπόντιων αποστολών (expeditionary missions).

στ.  Ετερότητες ως προς την πρόσληψη του ευρωπαϊκού οικοδομήματος: είτε ως αυτόνομης οντότητας σε ένα πολυπολικό διεθνές σύστημα, είτε ως μέρος του ευρωατλαντικού κόσμου. Είναι προφανές ότι οι πρώτοι εκδηλώνουν την προτίμησή τους στην ανάπτυξη ευρωπαϊκών δομών άμυνας, ενώ οι δεύτεροι στην ένταξη των ευρωπαϊκών στους νατοϊκούς θεσμούς.

ζ. Στρατιωτικοί πόροι: κράτη που διαθέτουν -ή όχι- τις απαραίτητες δυνατότητες και ικανότητες, αλλά και αυτά που επιθυμούν να επιμεριστούν -ή όχι- τα βάρη που τους αναλογούν, εκδηλώνουν σε διαφορετικό βαθμό την επιθυμία συμμετοχής σε πολυεθνικές/ευρωπαϊκές επιχειρήσεις.

η. Διαφορετικότητα στο είδος της επέμβασης (ένταση στρατιωτικής εμπλοκής): για παράδειγμα, η Γερμανία εστιάζει σε μεταπολεμικές επιχειρήσεις (peacekeeping, state building), η Γαλλία όπως και η Αγγλία συμμετέχουν σε όλο το φάσμα (πρόληψη πολέμου, peace enforcement, post conflict).

Η αντίδραση

  α. Ρωσική απειλή (Ουκρανία –  Ανατολική  Ευρώπη- Συρία):  συνολικά δεν υπάρχουν διαφωνίες για το εάν η Ρωσία συνιστά πρόκληση ασφάλειας, είτε λόγω της δραστηριότητάς της στη Βαλτική, είτε της ανάμιξής της στην Ουκρανική κρίση και την άρση της εδαφικής ακεραιότητας της τελευταίας, είτε ακόμα και λόγω της επέμβασής της στη Συρία. Ωστόσο, η ένταση πρόσληψης της εκάστοτε απειλής υπήρξε διαφορετική μεταξύ των Ανατολικών/Σκανδιναβικών κρατών και της Γερμανίας και των υπολοίπων.

Οι οικονομικές κυρώσεις στη Ρωσία επιβλήθηκαν κατόπιν αντιδράσεων, και αλλού θεωρήθηκαν ως υπερβολικές και κοστοβόρες (όπως στην Ελλάδα), ενώ αλλού αξιολογήθηκαν ως μια μη ικανοποιητική απάντηση απέναντι στη ρωσική επεκτατικότητα (πχ Πολωνία). Πρόσφατο είναι εξάλλου και το αποτέλεσμα του δημοψηφίσματος στην Ολλανδία, όπου οι ερωτηθέντες διαφώνησαν με την επικύρωση, εκ μέρους της Ολλανδίας, μέτρων κατά της Ρωσίας.

Το ίδιο συμβαίνει και με τη ρώσικη στρατιωτική δραστηριότητα. Στη Βαλτική θεωρήθηκε ως ευθεία απειλή, οπότε και η επίκληση για στρατιωτική δραστηριοποίηση του ΝΑΤΟ, δεδομένης και της εναπόθεσης (της Πολωνίας και των Βαλτικών χωρών) της ασφάλειάς τους στο ΝΑΤΟ. Ωστόσο, η ρωσική κινητικότητα στο Αιγαίο δεν προκάλεσε ανάλογη ελληνική αντίδραση.

Όπως γίνεται αντιληπτό, η διευθέτηση και η αντίδραση στις εκ Ρωσίας προκλήσεις ασφαλείας έχει εναποτεθεί στο ΝΑΤΟ (και ουσιαστικά στις ΗΠΑ), ή υλοποιείται σε συνάφεια με το ΝΑΤΟ.

β.  Προσφυγικές ροές: Η ανάληψη πρωτοβουλίας από τη Γερμανία στην αντιμετώπιση και διαχείριση των προερχομένων από την Τουρκία προσφυγικών/μεταναστευτικών ροών, αλλά και η μη ουσιαστική συνδρομή των περισσότερων χωρών, είτε λόγω αδυναμίας είτε λόγω μη αίσθησης της απειλής, συνέβαλλαν στην προσφυγή στο ΝΑΤΟ για την ανάληψη της επιχείρησης καταστολής των δικτύων των παράνομων διακινητών στο Αιγαίο[1]. Είναι εξαιρετικά ενδιαφέρον ότι, ακόμα και τα κράτη που αισθάνθηκαν κρίση ασφάλειας από τις προσφυγικές ροές, δεν ανταποκρίθηκαν στη δημιουργία ευρωπαϊκής δύναμης (αν και αυτό προτάθηκε), αντίθετα ανέπτυξαν στρατηγικές περιχαράκωσης (π.χ.  χώρες Ανατολικής Ευρώπης).

Ακόμα και οι όποιες αντιδράσεις σε καθαρά ευρωπαϊκό επίπεδο, όπως η απόφαση για καταμερισμό των βαρών (κατανομή προσφύγων στο σύνολο των χωρών) και η πρόβλεψη για στήριξη των κρατών μελών υποδοχής (Ελλάδα, Ιταλία, Μάλτα), μέχρι τώρα δεν έχουν εφαρμοσθεί αποτελεσματικά.

γ.  Τρομοκρατία και επέμβαση στη Συρία: Μετά τις τρομοκρατικές επιθέσεις στο Παρίσι (13-11-2015), η Γαλλία ζήτησε την ενεργοποίηση της ρήτρας αμοιβαίας βοήθειας σύμφωνα με την παράγραφο 7 του  άρθρου 42 της Συνθήκης της ΕΕ (Treay of EU). Σύμφωνα με το άρθρο αυτό, ένα κράτος μέλος που έχει υποστεί ένοπλη επίθεση στην επικράτειά του, μπορεί να ζητήσει την αρωγή των υπολοίπων. Για ποιον λόγο, όμως, η Γαλλία δεν προσέφυγε στο άρθρο 5 του ΝΑΤΟ, ή στο άρθρο 222 (Ρήτρα Αλληλεγγύης) της Συνθήκης για τη Λειτουργία της ΕΕ (Treaty on the Functioning of the EU);

Στην πρώτη περίπτωση, θέλησε να αποφύγει πιθανή εμπλοκή του ΝΑΤΟ, και προτίμησε την ενεργοποίηση της ευρωπαϊκής δύναμης, προσβλέποντας ταυτόχρονα και στη συνεργασία με τη Ρωσία (η οποία στο πλαίσιο του ΝΑΤΟ θα ήταν αδύνατη).

Όσον αφορά την μη επίκληση του άρθρου 222 της ΣΛΕ, αυτό συνδέεται με την προτίμηση της Γαλλίας για επεμβάσεις με διακυβερνητικό χαρακτήρα και έλεγχο, καθώς η ενεργοποιήση του άρθρου 222 προβλέπει σημαντικό ρόλο των ευρωπαϊκών θεσμών (Επιτροπή, High Representative for Foreign Affairs, Ευρωκοινοβούλιο κτλ) στην οργάνωση, σχεδίαση, υλοποίηση και έλεγχο των αποστολών. Είνα προφανές ότι αυτό θα στερούσε την αυτονομία και ευελιξία δράσης που επιθυμούσε η Γαλλία.

δ. Συρία -Λιβύη: η ΕΕ απέτυχε να δημιουργήσει ένα πλαίσιο εντός του οποίου θα επιλυθεί η κρίση που αντιμετωπίζουν οι δύο χώρες που βρίσκονται στην εγγύς περιφέρεια της ΕΕ. Ακόμα και η επέμβαση Αγγλίας -Γαλλίας – Ιταλίας στη Λιβυή, αν και αποτέλεσε μια προσπάθεια για επίλυση του ζητήματος με καθαρά ευρωπαϊκά μέσα, χαρακτηρίσθηκε από τη μη συμμετοχή του συνόλου των κρατών-μελών, αλλά και από επιχειρησιακή αποτυχία, με συνέπεια να απαιτηθεί η προσφυγή στο ΝΑΤΟ ώστε να εξασφαλισθεί η συμμετοχή των ΗΠΑ.

Τι σημαίνουν όλα αυτά για την ΕΕ ;

Οι αποκλίσεις αυτές, και η συνεπαγόμενη αδυναμία συγκρότησης αμιγώς ευρωπαϊκών μηχανισμών αντιμετώπισης των προκλήσεων ασφάλειας και των απειλών, αλλά και η περιχαράκωση ορισμένων κρατών έναντι των απειλών έχουν προκαλέσει ένα κύμα αναλύσεων και προβλέψεων για το μέλλον της ΕΕ. Προβλέψεις για την πλήρη διάλυση ή την περιφεριοποίηση της Ευρώπης, εδραζόμενες σε εκτιμήσεις για εχθρική προδιάθεση ορισμένων κρατών έναντι άλλων, έχουν όλα την ίδια ρίζα: τη φαινόμενη έλλειψη αλληλεγγύης και διαφορετικού τρόπου αντιμετώπισης των προκλήσεων ασφάλειας.

Τί διαφεύγει όμως από το σύνολο αυτών των εκτιμήσεων; Η ΕΕ είναι μια sui generis οντότητα, δεν είναι ούτε κοινότητα ασφάλειας, ούτε ομοσπονδία κρατών, ούτε διέπεται από συμμαχικές δεσμεύσεις. Πρόκειται για ένα ανολοκλήρωτο εγχείρημα και, ως τέτοιο, έχει τις αντιφάσεις και τις αντινομίες του. Η αντιθετικότητα και η μη σύγκλιση είναι προϊόν διαφορετικών στρατηγικών ερεισμάτων, προσλήψεων, βιωμάτων και προσδοκιών. Με πολύ μεγάλη δυσκολία, όμως, θα μπορούσε να αποδειχθεί ότι αυτές είναι προϊόν εχθρότητας ή αντιπαλότητας.

Αυτό το τελευταίο, δηλαδή η άρση των εχθρικών αιτιάσεων, είναι ιδιαίτερα σημαντικό για ένα πολιτικό χώρο που -μόλις προ 20ετίας- υπήρξε χωρισμένος λόγω του Ψυχρού Πολέμου, ή που -μέχρι προ 70ετιας- μαστιζόταν από εχθρότητες και αντιπαλότητες αιώνων. Είναι προφανές ότι η αντιμετώπιση των σημερινών προβλημάτων απέχει από το να χαρακτηρίζεται είτε ως ενιαία είτε ως ευρωπαϊκή, πολλώ δε μάλλον να ισχυρισθούμε ότι η Ευρώπη διαθέτει στρατηγική συναίνεση (consensus) και συναντίληψη αντιμετώπισης έναντι των προβλημάτων. Στον αντίποδα όμως υπάρχει η Ευρώπη, υπάρχει έστω και η συναντίληψη της ύπαρξης των ζητημάτων, και λαμβάνονται αποφάσεις – έστω και αν δεν εφαρμόζονται αποτελεσματικά. Οι κρίσεις ασφάλειας έχουν δημιουργήσει περαιτέρω συνεργασίες σε ευρωπαϊκό επίπεδο, όπως η συνάθροιση της Αγγλίας και της Γερμανίας με τη Γαλλία στον πόλεμο εναντίον του ISIS μετά τις τρομοκρατικές επιθέσεις στο Παρίσι, η συνεργασία Βαλτικών και Σκανδιναβικών χωρών έναντι των προκλήσεων της Ρωσίας, οι διάφορες συνεργασίες αμυντικού χαρακτήρα, η ανάληψη πολιτικο-στρατιωτικών (civil or/and military) επιχειρήσεων στην Αφρική και Ασία με κορωνίδα την επιχείρηση ATALANTA στο Κέρας της Αφρικής, η εκπόνηση της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής Ασφαλείας και της Ευρωπαϊκής Στρατηγικής Θαλάσσιας Ασφάλειας.  Όλα αυτά είναι σημαντικά βήματα προόδου σε σχέση με το παρελθόν της ηπείρου.

Σε ποια κατεύθυνση βαδίζει η Ευρώπη; Θα καταλήξει στην πλήρη ολοκλήρωση και στη στρατηγική συναντίληψη των μελών της ή, απομακρυνόμενη από αυτή, θα αντικρύσει την πιθανότητα διάλυσής της; Κατά τη γνώμη του γράφοντος, τίποτα από τα δύο. Αποδεχόμενοι την ΕΕ ως μια sui generis οντότητα, θα πρέπει και οι προσδοκίες μας από αυτή να προσαρμοσθούν σε sui generis. Αντί να αναζητούμε προϊόντα που συνδέονται με κοινότητες ασφαλείας, ομοσπονδίες και άλλες οντότητες που καμία σχέση δεν έχουν με την Ευρώπη, θα πρέπει να ανακαλύψουμε τί πραγματικά μπορεί να μας δώσει.

[1] Σε καμία περίπτωση αυτός δεν είναι ο μοναδικός λόγος για την επέμβαση του ΝΑΤΟ.